征收拆迁的新课题

 中国的房地产领域有两个新词，我们要注意，一个是“三旧”改造，一个是“城市更新”。这两个新词带来了城乡建设与房地产开发活动中的变化。

 一、新思路与注意事项重点

三旧改造是自然资源部与广东省合作挺进的工作，《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》近日已实施。“三旧”改造作为广东深化改革的知名品牌，得到国家充分认可并在全国复制推广。城市更新是住建部在各地推动的工作，其中走得最远的是深圳市出台了地方法规《城市更新条例》并且将施行。

上面的两个规范性文件都是地方的法规和规章层面，其效力低于全国人大授权国务院实施了10年的《国有土地上房屋征收与补偿条例》。虽然，我们无论是开展三旧改造还是城市更新工作，所依据的法律仍然是国务院的590号令，但我们要注意新的政策走向，依法又好又快推进城乡建设和房地产开发项目。

推行“三旧”改造、城市更新的工作前一定要重点注意下列事项：

第一，房地产业在三旧改造与城市更新的工作的内容实质是依法、合理地提高容积率，从而获得利润。因此，出发点不仅仅需要从业主具体的微观的利益保护来考虑，还要从社会发展所需要的循环经济的角度来思考，提高效益的同时尽可能减少矛盾。

第二，建设土地使用权的风险。《民法典》实施对建设用地使用权到期之后是否缴费的问题，从原来“自动续期”被延伸为建设用地使用权到期后肯定要缴费，只是怎么缴授权由政府来决定。目前因为在立法中反对到期后缴费的声音很强烈，政府方面还没有出台怎么缴费的规定，作为项目单位，一定要考虑新旧土地使用权的衔接。

第三，关于公共利益的界定。在国有土地上房屋与征收补偿条例中做了列举式加兜底的规定。而在深圳市的“城市更新”实务中如果小区的达到95%以上的人签名同意，剩下的5%就将被征收。广东省的《办法》则是要求改造主体的单一化，这里就是一个100%的要求。根据宪法和立法法的法律保留原则，多数人与少数人的利益平衡是绕不过去的弯。

第四，国家主管行政机关对此事有不同声音会影响到政策甚至法律的连贯性。

土地部门在推“三旧”改造，住建部门在搞城市更新，口径并不完全统一。最近住建部长王蒙徽撰文指出：“随着我国经济发展由高速增长阶段进入高质量发展阶段，过去“大量建设、大量消耗、大量排放”和过度房地产化的城市开发建设方式已经难以为继。实施城市更新行动，推动城市开发建设方式从粗放型外延式发展转向集约型内涵式发展，将建设重点由房地产主导的增量建设，逐步转向以提升城市品质为主的存量提质改造，促进资本、土地等要素根据市场规律和国家发展需求进行优化再配置，从源头上促进经济发展方式转变。”

如何准确理解党中央国务院提出的实施城市更新行动的决策，把各地的城市更新运动中出现的偏差纠正到“以人民为中心”的正确轨道上来，是一个艰巨的任务。在城乡建设领域讲民主与法治，前者“民主”是决策要体现绝大多数人的意志与利益；后者“法治”则是在具体的问题上防止多数人的暴政，切实维护少数人的具体的合法权益，防止矛盾激化。

二、操作程序

在操作程序上，无论是住建部推的城市更新还是广东省与土地部门推的三旧改造，在程序上有两个特点：

第一，按照《土地管理法》的规定，在集体土地上的征收决定作出前，要进行协商并且达成一致意见，这与三旧改造和城市更新当中的征收决定全的协商拆迁的模式是一致的。

第二，征收决定的作出以及实施需要严格按照国务院的《国有土地上的房屋征收补偿条例》的要求，共有以下12个环节：

1．对征收范围的确定

建设项目的立项需要选址，选择地址无疑要对拟征收范围内建筑、居民、环境等社情、民情进行调查摸底，进行比较，进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估，从而选择征收成本最低、对被征收人影响最小和公共利益最大的方案，为制定补偿方案提供依据。

《国务院关于加强法治政府建设的意见》中规定：“凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。建立完善部门论证、专家咨询、公众参与、专业机构测评相结合的风险评估工作机制，通过舆情跟踪、抽样调查、重点走访、会商分析等方式，对决策可能引发的各种风险进行科学预测、综合研判，确定风险等级并制定相应的化解处置预案。要把风险评估结果作为决策的重要依据，未经风险评估的，一律不得作出决策。”

2．进行规划审查和计划的编订

项目在选址后就要进行规划审查，发现确需征收房屋的各项建设活动，不符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的应当喊停。如是规划依法可以调整，应按照法定程序变更规划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证”

保障性安居工程建设、旧城区改建，确需征收房屋的应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划，方可实施下一步工作。

3．建设项目的立项

既然征收单位、个人的房屋是为了用地，所以用地项目依法立项是第一关。在该项目报请立项前需要进行可行性研究和是否属于公共利益的审查，并根据行政法的比例原则，确定最佳方案。

 4．拟定征收补偿方案

       市、县级人民政府作出征收决定前需要由房屋征收部门拟定征收补偿方案。征收补偿方案应当包括征收方案和补偿方案两方面，具体内容应当有征收的详细理由、如何补偿、补偿的落实等诸多方面。

5．论证征收补偿方案

条例规定对于征收补偿方案市、县级人民政府应当组织有关部门论证。有关部门，广义的理解则是 实现公共利益有关系的部门都应当参加。比如是一个环境保护项目，那么环保部门则应当参加。是一个教育项目，那么教育部门则应当参加。狭义的理解，则至少是立项、土地、规划等部门必须参加。既然是论证，那么在形式上论证会应当形成论证报告供政府参考。

 6．对征收补偿方案征求公众意见

除了论证，条例规定对征收补偿方案应当征求公众意见。征求意见前则应当公布征收补偿方案，至于公布的形式应当以保证公众能知晓。征求意见的期限不少于三十日。

7．修改征收补偿方案

修改征收补偿方案有两种情况。

一是对征收补偿方案征求公众意见后，市、县级人民政府结合公众意见对征收补偿方案进行修改。修改完成后，市、县级人民政府应当将征求意见的情况和征收补偿方案的修改情况及时公布。公布的内容应当能全面反映征求意见的内容、意见是否采纳、采纳的理由、修改的原因等方面。

二是举行听证会后的修改。

根据条例的规定，在旧城区改建中征收房屋中如果多数被征收人认为征收补偿方案不符合条例的规定要举行听证会，那么市、县级人民政府应当根据听证会的情况修改征收补偿方案。

8．决定前的听证

依照《行政许可法》和国务院2010年10月10日通过的建设法治政府的29条规定，在房屋征收过程中，政府的每个涉及公共利益的行政决定都应当举行听证。政府的每个涉及他人重大利益的行政决定都应当告知利害关系人有申请听证的权利，如果利害关系人申请，那么就必须组织听证。

此外，条例在因旧城区改建的房屋征收中，如果多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例的规定，那么市、县级人民政府则应当组织听证会。这个听证与征收决定前的听证会能否合并以及听证会由被征收人和公众代表参加。被征收人应当是指所有的被征收人，不是被征收人代表。对于公众代表如何产生、听证会如何召开条例没有规定，有待于相关的实施细则对此予以明确。

9．社会稳定风险评估

征收条例第12条规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估”。这个进行社会稳定风险评估的规定过去是没有写入法律的。评估报告谁来写？有关规定没有明确。实务中很久不是律师来写，而是政府信访局、拆迁办，维稳办等机关来写。但最后他们都不写了，因为不好写。有的地区请律师来写。对此，我是支持的，我认为不论是律师个人来写还是以中介组织来写，肯定比政府机关写要好。

10．讨论决定

如果房屋征收决定涉及的被征收人数量较多，那么作出征收决定前应当经过政府常务会议讨论。不过，数量较多如何把握又是一个需要明确的问题。仅以人数的多少作为是否需要经过政府常务会议讨论是不够的。比如对于一个中型以上企业厂房的征收中被征收人仅有一个，但其影响的自然人可能更多。公民的利益要慎重对待，法人、其他组织的利益同样应当慎重对待。

然而，如果涉及的被征收人数量较多，而作出征收决定前没有经过政府常务会议讨论则是违法的。反之被征收人数量不多的项目，也要按照领导干部的分工和职务权限，民主决策。

11．落实征收补偿费用

作出房屋征收决定前，政府对于征收补偿费用应当有所研究，在讨论决定征收时该费用应当足额到位、专户存储、专款专用。

12．公告与进场

作出房屋征收决定后，要依法公告和委托实施单位进场开展工作。而此后的工作就是去解决一个又一个的征收拆迁补偿矛盾。

三、新特点

在进行城乡建设和房地产开发活动当中，要充分注意到新的特点与法律的结合。

第一，主体限制

细化改造主体类型，规范合作主体选择。对涉及多个土地、房屋权利人的，要求通过产权归并形成单一主体后实施改造。

第二， 用地审批特点

在《土地管理法》规定的转用、征收等新增建设用地审批事项基础上，要注意集体土地完善转用转让、征收审批等5种存量用地审批类型，并明确各种用地类型的审批条件。

 第三，土地出让方式。

 “三旧”用地、“三地”和用于复建安置和公共设施建设的其他用地可以由政府收储后公开出让，也可以协议方式出让给符合条件的改造主体。

有一个老话叫“不管白猫黑猫，抓住老鼠就是好猫”。然而，在征收拆迁领域流行的是我的一句老话：“征收拆迁是在瓷器店里抓老鼠，作为一只好猫，不仅要抓住老鼠，还要不打破老板的瓷器。否则……。”

历史文章

王才亮

学者型律师，北京市才良律师事务所主任，北京航空航天大学法学院、人民大学律师学院兼职教授，中国建设管理与房地产法研究中心执行主任，中华全国律师协会宪法与行政法专业委员会顾问。出版专著三十余本，发表论文百余篇。2010年获《时代周报》时代人物，《中国律师》杂志年度新闻人物。2011年获《中国新闻周刊》“影响中国年度人物”；《南方人物周刊》“50名中国年度魅力人物”。

才行法道 良举公正